摘要： 贯彻《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》和中央、省群团工作会议精神，顺应高校事业发展需求，重视弱势群体权益维护，推进不断扩大的非在编人员群体加入工会组织，是目前高校工会需要创造性研究解决的重要课题。陕西省教育工会在对陕西公办高校非在编人员情况全面摸底的基础上，成立课题研究组，按一定目标要素选取12所公办高校展开实地走访、召开座谈会、问卷调查；深入调查了解公办高校在推进非在编人员入会工作中的难点与困惑，发现和总结基层工会在该项工作推进中的创新和实践，经验和问题，探寻公办高校非在编群体的基本权益实现途径，提出意见和建议，力求为该项工作在全省高校有效推进，提供积极的借鉴和参考。
关键词：公办高校 非在编人员 工会
一、研究背景及意义
随着社会主义市场经济的发展和城镇化的不断推进，各市场主体用工日益多元化。越来越多的农民进入城镇劳动就业，农民工已成为我国产业工人的重要组成部分。关注和维护农民工等多形式劳动就业者的合法权益是贯彻习近平总书记系列重要讲话、贯彻落实中央党的群团工作会议精神的要求。2014年，国务院发出《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》、陕西省政府发布《实施意见》后，陕西省总工会高度重视农民工入会和服务工作，明确要求各级工会必须把更大精力和更多资源向农民工工作倾斜，努力扩大工会组织的有效覆盖面，努力提供普惠化服务，不断实现发展数量和服务质量双提升；实施农民工入会集体行动，开展农民工基本权益状况调研检查。
陕西省公办高校众多。随着高等教育事业的发展，各个公办高校办学规模不断扩大，对教学、行政、后勤、安保等各类人员的需求也越来越大。除事业编制人员以外，普遍都招聘了一些非事业编制人员，以后勤、安保系统的工勤人员最为集中。非在编人员身份复杂，包括学校和校企聘用、部门聘用、劳务派遣等多种形式，权益保障问题日显突出。因此，引导、规范高校重视做好非在编人员加入工会工作，组织好、服务好农民工等非在编教职工，切实保障和维护他们的合法权益，是党中央和全国总工会交给各级工会的重要任务，对促进各单位和谐稳定、推动教育事业发展有着重要的现实意义和深远的影响。
陕西省教育工会积极响应和贯彻落实中央和全总的指示和要求，将努力推动和发展农民工等非在编人员入会工作作为当前工作重点，对陕西省公办高校非在编人员入会问题展开研究。在对陕西公办高校非在编人员情况全面统计摸底的基础上，成立课题研究组，按一定目标要素选择12所陕西公办高校，采取实地走访、召开座谈会、问卷调查等方式，深入调查了解公办高校在推进非在编人员入会工作中的难点与困惑，发现和总结基层工会在该项工作推进中的创新和实践，为该项工作在全省高校有效推进提供借鉴和参考。
二、研究方法
本课题研究为陕西省教育工会2015年重点调研课题。5月份，按照全总要求，陕西省教育工会向全省直属学校发放了《陕西省教育工会直属学校非在编职工基本情况统计表》，对全省高校非在编人员数量、入会情况、相关权益实现情况进行了摸底调研；10月份，陕西省教育工会发布《关于进一步做好农民工等非在编教职工入会和服务工作的通知》，对各级教育工会非在编职工入会工作提出要求，发放《陕西省教育工会系统非在编人员基本情况调查表》，对全省教育系统学校非在编人员数量、年龄结构、劳动合同签订、社保缴纳、权益维护等数据和情况进行了更为全面的调查。
为了对教育系统非在编人员入会问题进行更为深入的研究，课题组以公办高校为重点，在前期摸底调查的基础上，选取12所公办高校，对陕西公办高校非在编人员现状、特别是高校工会在非编人员入会工作中的问题和困难进行实地调研。这些学校中既有非在编人员部分入会并被选为职工代表的高校，也有非在编人员较多，但没有被吸收入会的学校；既有已吸收劳务派遣工、农民工入会的，也有使用较多劳务派遣工、农民工，但没有吸收入会的学校。基本上能涵盖和反映我省公办高校目前在吸收非在编职工入会方面的现状。这12所公办高校是：西北工业大学、西安电子科技大学、西安建筑科技大学、陕西科技大学、西安工业大学、西安工程大学、西安外国语大学、西安邮电大学、陕西理工学院、陕西工业职业技术学院、陕西财经职业技术学院、陕西交通职业技术学院。
调研采取访谈、召开座谈会、问卷调査等方法进行。通过座谈会与12所公办高校的部分党政领导、工会领导、人事处及后勤（处）集团、保卫处等使用非在编人员较多的处室部门负责人行详细座谈（每次座谈会还邀请各类非在编人员代表5至7人参加），就公办高校发展非在编人员入会的情况、做法和经验，以及做好这项工作的难点和问题，意见和建议等进行深入座谈交流，并就创新非在编人员入会方式进行了积极的探索。
问卷调查：为了解非在编职工对工会的认识、希望和入会意愿，调研组给12所高校每校发放调查问卷60至100份，共发放1118份，回收问卷1118份，有效问卷1103份。运用Excel等软件对所调查的数据进行录入和统计分析。
三、陕西公办高校非在编人员基本概况
本次调研的12所公办高校中，有本科高校9所，专科院校3所。12所公办高校共有在编职工约18497人，共有非在编人员约10637人。从数量上看，非在编人员与在编人员趋于持平。非在编人员中，人事代理2757人，占非在编人员总数的25.9%；农民工、劳务派遣工、长期临时工等其他人员7880人，占非在编人员总数的74.1%。
高校非在编人员大体分为两类：第一类是人事代理。他们由学校聘用，具有较高的学历层次，主要从事实验技术、辅导员、行政管理等工作，一般占非在编职工总数的20%至30%。如陕西财经职业学院有非在编217人，其中人事代理62人占30%。第二类是以农民工、原失地农民、城镇下岗（内退）失业人员为主的临聘人员，分布在饮食、水电维修、保洁、保安门卫等后勤保障部门，是高校非在编人员的主体。
四、各类非在编人员权益实现、入会现状及入会意愿
（一）、“人事代理”人数少，比例低，待遇基本实现“同工同酬”，入会率高。本次调查的非在编人员中，人事代理人数少，占非在编人员的比例为25.9%，其中高职院校占比达到40%左右。高校对人事代理有明确的聘用制度和管理规范，签订了规范的聘用合同，办理了各类规定的保险。人事代理人员大多数为研究生或本科以上学历，多数在教辅、管理岗位工作；在工资待遇及管理上与在编人员基本无差异，入会率较高。本次调查的12所高校的人事代理绝大部分已经实现了与在编职工“同工同酬”，同等待遇，其中有10所院校实现了这些人员的全部入会，与在编职工享受一样的民主政治和经济权益。
（二）、临聘人员是非在编人员主体，是入会的难点和盲点，权益实现程度低，是各高校相关规定规避区。 调研表明，以农民工、进城务工人员、下岗退休（内退）为主的临聘人员是非在编人员主体，占非在编人员总数的74.1%。他们文化水平普遍不高，收入低，流动性大，用工形式不规范，多数仅凭一个用工人员情况登记表，就到学校某单位工作，劳动纠纷较多。仅个别学校有少量的被吸收入会，绝大多数没有加入工会，有8所学校完全没有吸收这些职工入会。
问卷调查显示，1103名被调查者中，55.1%的人在学校工作了“1-5”年，34.1%的人在学校工作了6年以上，但从劳动合同签定情况看，多数高校未与其签订劳动合同。45.2%的被调查者表示“没有与学校签订劳动合同”；从基本经济权益保障情况看，临聘人员月工资基本都维持最低工资标准，少数用工岗位，如水电维修等，其工资收入高于最低工资标准。从参险情况看，多数没有给这些流动务工人员办理购买养老等社会保险。
对高校来说，由于农民工等临聘人员权益实现成本太高，多数高校更倾向于采取权宜措施规避问题。部分学校以人员流动性强、相关措施不配套、“三金一险”无法异地转接等为由，规避他们入会和享受有关利益等问题。部分学校则优先选择已有健全的退休人员或者下岗人员，规避了办理社保的难题。例如：本次调研的一所高校有临聘人员200余名，其中全日制临聘人员只有34人，都聘用的退休人员或下岗人员，在公寓办、保卫处、行政办公室等稳定性较好的岗位工作。有一个学校学工部聘用的68名公寓楼门卫和保洁人员也只招聘退休或下岗人员。在流动性最高的后勤环境卫生清理等岗位，该校则采取钟点工的形式聘用流动务工人员，避免签订固定期限劳动合同。
（三）以农民工、务工人员为主的临聘人员入会意愿情况。12所高校中，以农民工、务工人员为主的临聘人员入会率极低。入会意愿调查显示，1103名非在编人员中， 87%的被调查者表示“愿意加入工会”，入会的主要原因是“通过工会组织可以更好的维权”（76.5%）、“可以参加更丰富的活动”（57.6%）、“发放福利”（42.7%）。对于不愿意加入工会的被调查者，53.3%的人认为“加入工会对自己帮助不大”。
进一步分析发现，由于工作年限和岗位性质不同，临聘人员的入会意愿表现出显著差异。
1、工作年限长、固定岗位临聘人员入会意愿强烈。他们多是在学生公寓管理、图书资料管理、后勤水电设施维护等岗位工作，一般具有一定的职业技能，较好的职业素养，法制观念较强，懂得维护自身合法权益，入会意愿较强。陕西财经职业技术学院一位临聘人员表示，游离于工会组织之外，经常感到归属感不强，责任感不强。西安建筑科技大学校卫队李某表示，已经在这里工作5年多了，很想加入工会。校卫队人员流动性大，工资低，身份低，感觉和正式教职工没有平等对话的资格。西安外国语大学蒋某说，在校工作10余年了，负责家属区物业管理。感觉入会挺好的，一起进来的同事都干了十几年了。学校工会组织的大型活动，非在编的老职工都挺想参加的，希望融入到大家庭中。但是多数非在编职工都没有加入工会，建议分批吸收我们加入工会，工作5年以上的老职工可以先批准加入工会，长期工作的老员工其实并不在乎学校给了什么福利，而是希望有一个归属。
2、岗位流动性高、工作年限短的临聘人员入会意愿不强。调查发现，短期、流动岗位临聘人员大 多不愿意入会或对入会表示“不清楚、无所谓”，他们多是进城务工人员或者周围失地农民。这部分人员基本集中在高校后勤、保洁系岗位，人数较多且文化水平普遍较低，组织观念、法律意识比较淡薄，流动性又大，对加入工会的意愿不高。
一位临聘人员在发言中谈到，临聘人员大多数是农民工、周围失地农民，生活在社会底层，把钱看得重，一般不愿意入会、买保险等，觉得费用太高，他们没有入会意识，自己也想流动。
五、一些学校发展非在编人员加入工会的实践做法
在调研中，我们也了解到，一些高校在发展非在编入会方面做出了积极努力。一些高校制定了发展非在编入会的初步管理办法，一些高校在个别部门或二级单位发展非在编入会获得了突破，一些高校对非在编人员开展了普惠化服务，一些高校工会创新管理机制，为非在编人员权益保护做了有益的尝试。
（一）努力发展非在编人员入会。发展非在编人员入会工作，已经在不少学校取得突破和进展。
1、二级单位（处室、系、院）人事代理人员（院聘）加入了工会组织。陕西科技大学附中聘用的210名教师都加入了工会组织。西安建筑科技大学的二级产业单位的251名人事代理人员也都加入了工会组织。陕西理工学院博士配偶在学校工作可加入工会，分布在学校后勤、物业管理、学工部的46个博士配偶都加入了工会，且会费减半，享受会员待遇。
2、二级单位吸收自聘员工加入本级工会组织，暂时没有纳入大校工会管理。例如：西北工业大学无人机研究所作为独立法人，研究所内部成立了工会，所聘职工都加入了工会，但这些会员没有纳入大校工会；西北工业大学后勤集团工会对集团聘用的人事代理人员，部分长期聘用人员，参照学校工会要求发展这些人加入了集团工会，福利待遇参照学校办法执行，但这些人员同样没有纳入大校工会。西安电子科技大学后勤集团对非在编人员分类管理。集团工会对50多名骨干外聘员工、一些岗位稳定、长期聘用的200名员工和2013年后按新机制引进的20多名大学生等非在编人员都吸收加入了集团工会。西安电子科技大学产业集团的实习工厂、出版社等聘用的有非在编人员有近三百人，与集团公司签订了劳动合同，也加入了集团工会组织。
3、部分采用劳务派遣用工形式的人员加入了工会组织。劳务派遣是高校采用的一种新的用工形式。劳务派遣人员和所在公司签订劳动合同，办理保险。按照相关规定，劳务派遣可以加入公司所在工会或者用工单位工会。在本次调查的高校中，西安工程大学采用劳务派遣形式，较好地解决了临聘人员的加入问题。他们的做法是，由人事部门统一聘用劳务派遣工，与劳务派遣公司协商解决，统一按五险给派遣人员购买或办理。西安工程大学与劳务派遣公司协商，其派往该校的130名劳务派遣工加入了劳务派遣公司设立的工会。
（二）加大推进未入会人员的普惠化活动。许多学校在加强对非在编人员的人文关怀上采取措施。西安电子科技大学、西安建筑科技大学、西安工程大学工会举办文体活动时，凡是和学校签订一年以上劳动合同的临聘人员都可以参加，并同其他在编人员和入会职工一样享受奖励、奖品。西安邮电大学工会加大对临聘人员的关怀，后勤集团给临聘人员进行体检，邀请临聘人员参加学生毕业典礼，给节假日坚守岗位的临聘人员送去慰问，临聘人员病亡的，工会都派人慰问，对临聘人员进行岗位培训，帮助他们取得技术资格。陕西财经职业技术学院将临聘人员福利纳入工会发放福利范畴，临聘人员福利是在编职工福利的一半，从工会经费列支。西安工程大学工会为非在编人员提供法律咨询和服务。
（三）将发展非在编人员入会工作提上议事日程，创新推动非在编人员入会工作。许多学校工会一直在为非编人员入会以及权益保护做着积极努力。
一是和学校有关部门出台规范非在编人员管理和入会的文件。如：西安工程大学出台了《西安工程大学工会外聘人员入会管理暂行办法》，西安电子科技大学制定出台了《非事业编制人员使用管理办法》，陕西师范大学也出台了相关办法，促进非在编人员权益维护和入会工作。
二是积极探索创建托管型工会、协管型工会等组织形式吸收非在编人员入会。西北工业大学工会表示，该校的几个研究所及中学、小学、幼儿园的许多非在编人员很稳定，这些单位的党政工领导也很支持和重视非在编人员入会工作，发展他们入会的时机已经成熟。其实西北工业大学工会在2012年就和无人机所党政工领导探讨商议过非在编职工加入工会的问题。现在这个所对非在编职工的权益与其他职工完全一样，包括也收工会会费。非在编职工也一样被选为职工代表。该校的后勤集团给90人办了后勤集团的人事代理，并认可他们是工会会员，缴纳会费，让大家感受工会会员的权利和义务，虽然他们还没有进入学校校工会会员名册。西北工业大学有几个二级单位职工较少，他们召开全体职工大会时也都吸收非在编职工参加。
三是积极开展调查研究，推动非在编人员入会。西安建筑科技大学早在2011年就成立课题组对本校非事业编制人员情况进行了深入调研，提出了加强工会工作的建议，目前已吸收部分产业型非在编人员和中小幼学校等人员加入工会 同时正在加大力度促进和鼓励更多有条件的部门和单位吸收符合条件的非在编制人员入会。西安外国语工会大学表示，正着手将该项工作列入校工会十三五规划。在西安外国语大学物业管理部门工作的蒋女士连续两届推选为教代会代表（该校还重视入会仪式，让大家感觉工会会员的权利和义务）。本次调研的11所高校中，有4所高校的非在编人员选为教代会代表，如陕西科技大学从1999年开始就有非在编职工被选为教代会代表。陕西交通职业技术学院工会正在与人事部门一起与劳务派遣公司协商本学校劳务派遣工的入会问题。陕西工业职业技术学院工会也表示他们正与劳务派遣公司协商，推动劳务派遣加入工会。
六、高校工会在非在编人员入会工作中的问题和困惑
将非在编人员吸收到工会组织中来，维护他们的合法权益，对促进高校的发展、建设和谐校园具有十分重要而现实的意义。但是大部分高校至今都没有建立起非在编人员入会的机制和办法，究其原因，配套政策不到位、活动和服务经费不足、福利费缺口、管理和维权难度大是制约高校工会推进非在编人员入会工作的主要问题。
（一）配套政策不到位。配套政策不到位是制约该项工作推进的主要瓶颈。因为非编人员入会工作涉及劳动权益、工会经费拨付、行政支持等一系列问题，需要国家和上级部门加强顶层设计，高校自上而下、党政工合力推动，理顺劳动关系，增加群体稳定性，才能将政策贯彻落实，让非在编人员实现基本的权益保障。调研中，几所高校人事处负责人表示，高校有它的特殊性，以教师群体为主，临时人员只在一些可替代的岗位上工作，岗位性质决定了人员流动性很大。同时，高校目前的管理体制从根本上制约了临聘人员的身份认定。比如，各种报表上报和经费下拨都是以固定编制人员为基数，临聘人员的“职工”身份在上级教育、人事、财政等管理系统上并没有得到认可。
（二）工会经费收缴使用问题。高校是事业单位，上级经费划拨都是按照正式在编职工人数划拨，非编人员收入低，流动性大，很难纳入到学校工会经费划拨范围。本次调查结果显示，各个高校的非在编人员总数几乎与在编人员持平。如此庞大的人员群体入会，仅靠会费和现有基数拨缴经费收入，工会活动很难展开。调研中，80%的高校都表示，吸收非在编人员入会后的工会活动和服务经费不足、福利费缺口等资金困难是制约非在编人员入会的主要问题。西安工业大学一位部门负责人表示，农民工等非在编人员加入工会，仅福利和开展活动就是一笔很大的开支，学校目前仅人事代理每年就要多支出3000多万。
（三）管理难度大。非在编员工权益保障参差不齐，在一些学历要求相对较低的岗位，由于流动性强，离职率高等原因，学校一般不与他们签订法律规定的劳动合同，或只签订简单合同。其中，除确定薪酬标准外，很少涉及劳动保险待遇和社会福利待遇，职业培训的机会更无从谈起。入会以后，高校工会将首先面对临聘人员的权益维护问题。一位高校后勤负责人表示，早几年学校与部分临聘人员签订了劳动合同，但由于劳动纠纷较多，经常打官司，后来就不签了，现在部门招人只填写《用工审批表》，相关待遇全部是“口头协议”。
另一方面，以农民工为主的非在编人员的群体流动性大，文化程度偏低，用工问题较多，政治权益、经济权益实现程度比较低，与高校教师群体的诉求截然不同，大量非在编人员加入以教师为主体的高校工会，将对高校工会现有管理机制带来一系列问题。座谈中，一位高校负责人表示，学校临聘人员中以周边村民为主，大部分是周围失地的农民，经济富裕，管理起来特别困难。大批加入工会后，必定给高校工会的角色和定位带来新的问题。
七、加强和促进公办高校非在编人员入会思的考和建议
高校非在编人员加入工会组织是一项政治性、政策性都很强的新问题。进一步规范高校非在编人员加入工会组织，切实保障和维护他们的合法权益，建立健全科学有效的权益保障机制，对预防化解矛盾，规范管理行为，促进高校事业和谐发展具有重要而现实的意义。
（一）加强政策引导，提高认识，转变观念，切实加强非在编人员入会工作。推进非在编职工入会是一项涉及人事编制、劳动关系、社会保障、经费保障、行政支持的系统工程，需要上级部门以及高校党委、行政加强政策引导和支持。11月4日，陕西省总工会发布了《陕西省流动务工人员会籍管理暂行办法》，就推动流动务工人员入会提出了具体指导意见。高校工会要积极行动起来，充分认识开展非在编人员入会工作的重要意义，向学校党政汇报，促进学校党政工统一认识，建立“党委领导，行政支持，工会运作，各部门配合”的工会工作领导体制和工作格局，贯彻落实中央党的群团工作会议精神，解放思想，实事求是，以理论创新推动实践创新，积极探索和实践具有鲜明时代特色、切合自身实际的工作思路、组织体制、运行机制和活动方式，大力推动非在编人员入会工作。
（二）创新非在编人员入会形式，创新管理方法，分批分步骤逐步扩大入会覆盖。非在编职工的工会组建可以有多种形式，融入形式，即将非在编人员编入原先所在部门的工会小组；直管形式，即成立非在编人员独立的工会小组，直接由校工会管理；协管形式，即非在编人员独立工会小组由所在部门工会协管；托管形式，即非在编人员独立工会小组由某一部门（如机关工会等）托管。高校可根据自身以及非在编人员的实际情况，探索和创新非在编人员入会及工会小组的组成形式，进行分类指导，进行分阶段、分层次逐步纳入工会组织，建立非在编人员入会激励机制，如鼓励工作业绩好、工作年限长的非在编人员优先加入工会等等，增强非在编人员入会和权益维护的科学性和有效性。
（三）加大宣传力度，推广成熟有效的典型经验。对高校工会成功的实践经验及时总结宣传，发挥先进典型示范带动作用；对一些高校的创新做法，要加大宣传推广力度。如二级单位人事代理入会、二级单位自聘职工暂时加入二级工会、劳务派遣入会等等，都是高校在实践工作中探索出的创新做法；应及时总结，形成经验，广泛交流。
（四）增加用于非在编人员的活动和服务经费，分类管理，扩大非在编职工参加“普惠化”活动范围。由于非在编人员普遍收入较低，学校应根据实际情况制订适合非在编人员的会费缴纳标准，必要时适当的使用行政经费，增加工会活动的资金和经费支持，使工会的更多活动包括福利能普惠到非在编人员，鼓励和吸引非在编人员积极入会。在收取会费时，由于非在编人员的特殊性，不能像普通会员一样直接从工资中抵扣，可考虑根据非在编人员的实际情况，季度、半年、甚至一年一交，消除非在编人员对入会缴纳会费的顾虑。同时工会应充分运用好非在编人员的活动经费，深入基层加强调研，切实组织各种适合非在编人员参加的活动，可能的话可以组织专项活动，如岗位技能竞赛等，满足非在编人员对工会提出的合理要求，在把非在编人员组织到工会中来的基础上，把非在编人员的心也留在学校，为学校各项事业的发展提供基本保障。
附：《陕西公办高校非在编人员加入工会情况调研》课题组人员组成
组 长：张敏 副组长：张树斌 张卫平 朱晋中
成 员：田雨杰 雷如 闫军思（其中张卫平、朱晋中 田雨杰、雷如为陕西科技大学和西安工业大学人员）
执 笔：田雨杰 张树斌（审定）
